每年解決的就業(yè)崗位近百萬人，參與彩票購買的人群近2億人。但這個行業(yè)為何總受到各種詬病、質疑和聲討?
最近，中國彩票負面事件接踵而至，再次成為輿論的風口浪尖。有專家戲稱，彩票是具有“招黑”屬性的，它已成為全國人民的“出氣筒”。
中國彩票成立至今已三十多年，累計銷量超過了3.2萬億，為國家、為社會籌集了上萬億的資金(上述為參考金額，準確數字請以財政部對外公布數字為準)，每年解決的就業(yè)崗位近百萬人，參與彩票購買的人群近2億人。但這個行業(yè)為何總受到各種詬病、質疑和聲討?
亟需彩票法
如果進行一下歸總，有下述幾個問題存在：全球一百多個國家和地區(qū)發(fā)行銷售彩票都有《彩票法》做支持和保障，但我們沒有;《彩票管理條例》明確規(guī)定了彩票機構的責權，但現(xiàn)實中卻是責權不清，監(jiān)管、協(xié)同不到位;財務管理采用了“收支兩條線”，其中由于公益金使用和銷售環(huán)節(jié)的剝離，造成彩票監(jiān)管、發(fā)行、銷售、彩票購買者、彩票公益金受益者之間構建的關系鏈出現(xiàn)矛盾，弱化了彩票的公益屬性;無全國性彩票行業(yè)協(xié)會和地方性彩票協(xié)會(無體彩+福彩一體的)，造成涉彩票類問題缺少上傳下達的溝通、交流平臺和通道;彩票游戲設計脫離了其原有屬性，單一化，缺少娛樂性、責任性和大眾參與度。最后還有一個核心問題，中國的彩票不是“國家彩票”，按照限行彩票最高法規(guī)《彩票管理條例》的規(guī)定，在中國可以支配和使用公益金的部門只有財政部，民政部和國家體育總局。
彩票資金的管理中，我們需要討論一下“收支兩條線”在彩票中存在的問題。無論一條線管理還是兩條線管理，只要能厘清公益金的來龍去脈這一核心，協(xié)調處理好各方關聯(lián)，哪種模式都有可取之處。
彩票資金包括返獎(獎金)、公益金和發(fā)行費。根據不同類型的彩票品種，返獎、公益金、發(fā)行費比例不同。目前財政部只就彩票發(fā)行費做了嚴格的規(guī)定，就是發(fā)行費不能超過一款游戲總銷量的13%(即開型彩票不能超過15%)，兩家彩票發(fā)行機構年度預算計提最高額為彩票銷量的1%。下面就大家最熟悉的雙色球、大樂透、3D等玩法舉例，其銷售資金分配如下：51%返獎(獎金)(包含2%調節(jié)基金)，36%公益金，13%(其中包括：中福彩中心或者國家體彩中心1%，彩票銷售站點7%-9%之間的代銷收益)的發(fā)行費。
以雙色球為例。假設購買100元雙色球，我們說相當于捐助了36元給公益事業(yè)。那問題來了，這36元錢最后給誰了?到底用在了哪個項目上?或者說因為雙色球是福彩的游戲，所以一定用到了“養(yǎng)老、助殘、救孤、濟困”上?
答案是，首先，沒有人明確知道這筆錢到底用在了哪里;其次，這些錢不一定用于“養(yǎng)老、助殘、救孤、濟困”;第三，中國福利彩票發(fā)行管理中心和銷售這個彩票游戲的省級彩票中心并不知道這個錢最終會用到哪個項目上，也無權干預和過問該筆資金的用途和方向。
“收支兩條線”
為什么會出現(xiàn)這種狀況?因為我們國家彩票資金的管理方式是“收支兩條線”。
所謂“收支兩條線“是指中國福利彩票發(fā)行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心及其全國下屬各省級彩票中心負責彩票的發(fā)行和銷售工作并負責收錢。當銷售結束后，所獲得的彩票資金除去返獎和發(fā)行費之外將全部上繳財政，財政再把公益金進行支出。省級彩票中心定期將1%的發(fā)行費用上繳中福彩或者國家體彩中心，中福彩和國家體彩中心需要向財政部上報未來年度發(fā)行費使用的預算。簡單說就是彩票中心只負責賣彩票和收錢，收到的公益金部分將全額上繳財政，財政收到款項后，根據地方、中央各百分之五十，中央部分包含民政部和國家體育總局本級公益金各5%的原則將款項撥付和支出。兩家彩票中心并不知道公益金最終會如何支出，同時也無權過問支出方向和目的。從今年起，國家把國稅地稅合并，公益金的征繳交由原地稅負責征收。原來彩票銷售機構直接上繳財政，現(xiàn)在需要先上繳稅務部門，再由地稅轉給財政。其實并無本質變化。
在收支兩條線的前提下，購買者無從知曉自己購買的這張彩票中公益金部分的去向和用途。作為賣彩票的省級彩票中心也不能或者無法解釋自己所銷售彩票的公益用途和去向。其上級機構兩彩中心與彩票公益金業(yè)務任何關系和關聯(lián)。
在海外，部分銷售彩票的國家及地區(qū)，其彩票收支會采用一條線管理。所謂一條線管理，就是一個國家或地區(qū)會根據自身大政方針和整個區(qū)域的平衡，統(tǒng)一安排公益金的使用，在某種彩票發(fā)行之初或者一個特定時段，彩票購買者都可以清晰地了解該種彩票的最終用途和公益金的最終去向，同時彩票機構會和公益項目或者該項目機構直接產生關聯(lián)，可將公益金部分直接指向或者全額轉交對應的公益項目或者機構。比如2018年法國總統(tǒng)馬克龍在5月宣布發(fā)行“超級樂透”和“刮刮樂”彩票，所募集資金就是用于保護法國瀕危文化遺產，預計可募集2000萬歐元(約1.56億人民幣)。在這個階段所有法國人甚至歐洲人都可能去購買這種彩票，因為他們知道該款彩票籌集的資金是為了保護法國的文化遺產。即使不中獎，也算是為文化古跡的保護貢獻了一份力量。該彩票在這個期間的銷售所得公益金部分屬于?？顚Ｓ?。
這樣做的好處是，彩票資金的籌措，全流程透明、公開，彩民在購買彩票之初就知道了其用途和方向，他們知道錢最終去了哪里，自己到底為公益項目作了多少貢獻。作為項目最終受益方也會和彩票銷售機構保持良好的互動、長期合作，在這個項目中，彩票購買者，彩票機構，最終受益方幾者之間的關系屬互助、互動、互信。
彩票的去向
按照這種思路，我們做一個假設：我們在國內申請發(fā)行一款霧霾治理彩票，發(fā)行之初我們就明確：該彩票銷售的公益金將用于津京冀地區(qū)的霧霾綜合治理。假設該項目年資金需求是500億，希望通過彩票銷售籌款100億。那我們按照36%公益金返還去設計該彩票游戲，計算結果是我們需要發(fā)行一款銷售額超過277億的彩票就可以實現(xiàn)。在彩票發(fā)售之初，我們制定的宣傳語是：即使你沒中獎，你每購買100元彩票，就捐獻了36元用于津京冀地區(qū)霧霾的綜合治理，但假設中了呢?
最終彩票設計好并開始銷售了。彩票中心每個月會按時將銷售額中36%公益金部分全額撥付給受益方(假設叫它“津京冀霧霾綜合治理辦公室”)。同時京津冀霧霾綜合治理辦公室會在每個季度末公布上一季度的公益金使用情況明細，比如說種了多少棵樹，組建了幾家環(huán)保監(jiān)測中心等等。那我相信，這款彩票的銷售一定會得到津京冀地區(qū)原彩票購買者和該地區(qū)居民的特別關注和大力支持。相信會有更多人會去購買，甚至搶購這款彩票。而為了感謝彩票中心的辛勤付出，京津冀霧霾治理辦公室也會回饋彩票中心和彩民，提供更多，更詳細的反饋和宣傳，幫助推廣這款彩票。在這個時候，彩票中心+彩票購買者+受益方，三者之間就形成建立了一個良性、互助、互動的共同體。那大家說說，這樣的彩票會不好賣嗎?還會有那么多人去質疑和聲討嗎?
本文結尾時候再分享給大家一個數據：京津冀地區(qū)2017年彩票總銷量是336億。
(作者系中國彩票行業(yè)沙龍創(chuàng)始人，北京社會管理職業(yè)學院教授)
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